Makaleler

5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ ve KONTROL KANUNU'NA KISA BİR BAKIŞ

S.M.M.M. Özden DÜZGÜN

Bilindiği gibi, insanlar belirli bir zaman dilimi içindeki gelirleri ile giderlerini karşılaştırmak ve bunlar arasında bir denge kurmak mecburiyetindedirler. Çünkü hiç kimsenin belirli bir zaman içinde, borçlanmadıkça veya varsa servetinden harcamadıkça, gelirlerinden daha fazla gider yapması mümkün değildir. O halde, herkesin belirli bir zaman dilimi için, gelir ve giderlerini karşılaştırması ve bunlar arasında bir denge kurması gerekir. İşte; gelecek bir dönem, bir ay ve bir yıl için, gelir ve giderlerin karşılaştırılmak suretiyle bir arada gösterilmesine bütçe denilmektedir. Bu tür bütçelere, kişisel veya aile bütçesi adı verilmektedir.

Bütçe bir kanundur. Bu çalışmamızda bütçe sürecine değinilecektir.


1.BÜTÇE HAZIRLIK SÜRECİ


5018 sayılı Kanun bütçeyi, belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belge olarak tanımlamıştır. Kanun bütçeyi bir belge olarak tanımlasa da, bütçenin uygulanması için bu belgenin kanunlaşması gerekmektedir. Çünkü bütçe, belirli bir dönem için uygulanacaktır. Aynı zamanda Parlamentonun, giderleri yapma ve gelirleri toplama konusunda yürütmeyi yetkilendirmesi gerekmekte, bu durumda bütçenin yürürlüğe girmesi ancak kanunla olmaktadır. Esasında bütçenin uygulanmasında yetki, Parlamentolara aittir. Parlamentolar ise, bu yetkisini (hakkını) yürütmeye devretmekte, ancak uygulama sonuçlarını kontrol ve değerlendirmek hakkını muhafaza etmektedir.

5018 sayılı Kanunda bütçenin hazırlanması konusu, merkezi yönetime dahil idareleri kapsamaktadır. Çünkü 5018 sayılı Kanuna göre, genel yönetim kapsamında olup da sosyal güvenlik kurumları ile mahalli idarelerin bütçelerinin hazırlanmasını ve onaylanmasını bu idarelerin kendi özel mevzuatına bırakmıştır. Ancak, bu idareler 5018 sayılı Kanunun mali yönetim ve kontrole ilişkin genel hükümlerine tabidir.

Kamu idareleri için 5018 sayılı Kanunla öngörülen bütçe hazırlama esasları ilk defa 2006 mali yılı merkezi yönetim bütçesi ile birlikte uygulanmaya başlanmıştır.

Merkezî yönetim bütçesi, bu 5018 nolu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden, genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesinden, özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesinden, Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesinden, sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesinden, mahallî idare bütçesi, mahallî idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesinden oluşmaktadır.

Merkezî yönetim bütçe kanunu tasarısının hazırlanmasından ve bu amaçla ilgili kamu idareleri arasında koordinasyonun sağlanmasından Maliye Bakanlığı sorumlu tutulmaktadır. 1050 sayılı Kanunda Anayasada yer alan 75 günden önce kurum ve kuruluşların bütçe taslaklarının Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderilmesi yer almaktaydı. 5018 sayılı Kanunda bütçe hazırlık süreci, öncelikle orta vadeli programın DPT, ardından orta vadeli mali planın Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanmasına bağlanmıştır. Buna göre, merkezî yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Bakanlar Kurulunun Mayıs ayının sonuna kadar toplanarak kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlar. (Orta vadeli program, aynı süre içinde Resmî Gazetede yayımlanır.) Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli malî plan, 15 Haziran’a kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmî Gazetede yayımlanır. Kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanarak Haziran ayının sonuna kadar Resmî Gazetede yayımlanır Son olarak, yatırım bütçesini hazırlama ile görevlendirilen DPT’nin kuruluş kararnamesinin buna göre dizaynı yada yanlıştan dönülerek yatırım bütçesi hazırlama sürecinin DPT’den alınması gerekmektedir. (5018 Md.16)

Merkezi Yönetim Bütçesinin Hazırlanması Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında;

• Orta vadeli program ve malî planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar,

• Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları,

• Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı,

• İdarenin performans hedefleri, dikkate alınacaktır. Kamu idareleri, merkez ve merkez dışı birimlerinin ödenek taleplerini dikkate alarak gider tekliflerini hazırlar. Genel bütçe gelir teklifi Maliye Bakanlığınca, diğer bütçelerin gelir teklifleri 1050 sayılı Kanundan farklı olarak ilgili idarelerce hazırlanır. Gider teklifleri, ekonomik ve malî analiz yapılmasına imkân verecek, hesap verilebilirliği ve saydamlığı sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca belirlenmiş, analitik bütçeleme esasına göre, kurumsal, işlevsel ve ekonomik sınıflandırma sistemine; gelir teklifleri ise ekonomik sınıflandırma sistemine uygun olarak hazırlanır. Kamu idareleri, stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderir. Kamu idarelerinin yatırım teklifleri, değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına verilir. Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına verildikten sonra, kamu idarelerinin yetkilileriyle gider ve gelir teklifleri hakkında görüşmeler yapılabilir. Burada olumlu bir unsur olarak, kamu idarelerine kendi bütçeleri hakkında gereken inisiyatifin verildiğini belirtmek gerekir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar ise, bütçelerini üç yıllık bütçeleme anlayışı, stratejik planları ve performans hedefleri ile kurumsal, işlevsel ve ekonomik sınıflandırma sistemine göre hazırlayacak, 16’ncı maddede belirtilen orta vadeli plan ve programlara, bütçe rehberlerine bağlı kalmayacaklardır. Ancak, teklifleri DPT ve Maliye Bakanlığına iletilecektir. (5018 Md.17)

Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Sunulması;

Makro ekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin en geç Ekim ayının ilk haftası içinde Yüksek Planlama Kurulunda görüşülmesinden sonra, Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezî yönetim bütçe kanun tasarısı ile millî bütçe tahmin raporu, malî yıl başından en az yetmiş beş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacaktır. Merkezî yönetim bütçe kanun tasarısına, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere;

• Orta vadeli malî planı da içeren bütçe gerekçesi,

• Yıllık ekonomik rapor,

• Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli,

• Kamu borç yönetimi raporu,

• Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri,

• Mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri,

• Kamu iktisadi teşebbüsleri ile kamu şirketi niteliğindeki kuruluşlar hariç olmak üzere, merkezî yönetim kapsamındaki idarelerin, hizmet amaçlarıyla ilgili olan diğer kurum ve kuruluşlarından Maliye Bakanlığınca belirlenecek olanların bütçe tahminleri,

• Merkezî yönetim kapsamında olmayıp, merkezî yönetim bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve kuruluşların listesi, ekleyeceklerdir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan Türkiye Büyük Millet Meclisine, bir örneğini de Maliye Bakanlığına gönderirler. (5018 Md.18)

Türkiye Büyük Millet Meclisi, merkezi yönetim bütçe kanun tasarısının metnini maddeler, gider ve gelir cetvellerini kamu idareleri itibarıyla görüşür ve bölümler halinde oylar. Merkezi yönetim bütçe kanunu mali yıl başından önce Resmi Gazetede yayımlanır.

Kamu yatırım programı, merkezi yönetim bütçe kanununa uygun olarak Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından hazırlanır ve anılan Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on beş gün içinde Bakanlar Kurulu kararıyla Resmi Gazetede yayımlanır.

Zorunlu nedenlerle merkezi yönetim bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe ödenekleri, bir önceki yıl bütçe başlangıç ödeneklerinin belirli bir oranı esas alınarak belirlenir. Geçici bütçe uygulaması altı ayı geçemez. Cari yıl bütçesinin yürürlüğe girmesiyle geçici bütçe uygulaması sona erer ve o tarihe kadar yapılan harcamalar ve girişilen yüklenmeler ile tahsil olunan gelirler cari yıl bütçesine dahil edilir.

Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerindeki ödeneklerin yetersiz kalması halinde veya öngörülmeyen hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, karşılığı gelir gösterilmek kaydıyla, kanunla ek bütçe yapılabilir(5018 Md.19)